Impugnazione Sentenze del Consiglio di Stato: 7 info pratiche su Come Fare

In questo articolo troverai 7 informazioni pratiche su come impugnare una sentenza del Consiglio di Stato.

Scoprirai che NON sempre è possibile impugnare una sentenza del Consiglio di Stato in Cassazione e ci sono mezzi di impugnazione diversi rispetto al ricorso in Cassazione.

La maggior parte delle persone, infatti, pensa che l’ultimo grado di giudizio sia il ricorso alla Suprema Corte di Cassazione, ma non sempre è così.

Sono l’avvocato Gianluca Piemonte, iscritto all’albo degli avvocati cassazionisti, e mi occupo da diversi anni dell’impugnazione delle sentenze amministrative del Consiglio di Stato davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

Mi soffermerò però solo su aspetti pratici, che sono quelli che interessano ai clienti che ci contattano o ai Colleghi cassazionisti che collaborano con noi.

Per comprendere bene l’argomento è bene iniziare da alcune informazioni preliminari.

1 – PREMESSA: Quando è emessa una sentenza del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è l’organo supremo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa che emette sentenze in qualità di giudice di appello o, in casi specifici, in unico grado.

Il Consiglio di Stato si pronuncia sulle impugnazioni avverso le decisioni dei Tribunali Amministrativi Regionali (TAR), come previsto dai commi 5 e 6 dell’articolo art. 6 del Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010). Tali norme stabiliscono peraltro specifiche disposizioni per i ricorsi provenienti dalla sezione autonoma di Bolzano o dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia. In tali contesti, lo statuto speciale e le relative norme di attuazione ne regolano la competenza.

Queste decisioni assumono carattere di definitività.

Per questo motivo, si afferma spesso che il Consiglio di Stato sancisce “l’ultima parola” nella tutela giurisdizionale amministrativa.

Tuttavia, in circostanze straordinarie e particolari, il nostro ordinamento consente di impugnare tali sentenze tramite ulteriori strumenti di impugnazione che ti spiegherò in questo articolo.

2 – Come è possibile impugnare una sentenza del Consiglio di Stato

Molti pensano che la sentenza del Consiglio di Stato sia definitiva oppure impugnabile in Cassazione solo per motivi inerenti alla giurisdizione.

In realtà esistono diversi strumenti che permettono di impugnare una sentenza del Consiglio di Stato.

Fin da ora ti anticipo che la scelta va fatta per esclusione.

In primis, devi valutare se è possibile impugnare in Cassazione per motivi inerenti la giurisdizione. Altrimenti, ma sole se esiste un motivo valido, devi valutare se impugnare – davanti allo stesso Consiglio di Stato – con un ricorso per revocazione. Infine, se non hai nessun motivo per impugnare in Cassazione, puoi impugnare direttamente alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

A seguire, ti spiegherò ognuno di questi motivi.

Il nostro studio legale Piemonte è tra i pochi studi legali in Italia e in Europa a occuparsi di ricorsi alla Corte europea dei diritti dell’uomo (c.d. ricorso cedu).

3 – Ricorso per CASSAZIONE

Il ricorso per Cassazione avverso una sentenza del Consiglio di Stato (e lo stesso vale per le sentenze della Corte dei Conti) può essere proposto esclusivamente per motivi “inerenti la giurisdizione“.

Ciò è previsto espressamente dall’ultimo comma dell’art. 111 della Costituzione italiana:

Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione

Quali sono i motivi riguardanti la giurisdizione?

Sul punto c’è molta confusione e per questo cercherò di spiegarlo nel modo più semplice possibile.

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4 – Motivi di giurisdizione

I motivi inerenti alla giurisdizione rappresentano dunque il punto di partenza per valutare e considerare l’ammissibilità del ricorso in Cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato, come sancito dall’articolo 111, ottavo comma, della Costituzione.

Questo limite è stato confermato anche dall’articolo 110 del Codice del Processo Amministrativo secondo cui

Il ricorso per cassazione è ammesso contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione

Nonché dall’articolo 362 del codice di procedura civile secondo cui possono essere denunciati in ogni tempo con ricorso per cassazione:

i conflitti positivi o negativi di giurisdizione tra giudici speciali, o tra giudice amministrativo e giudice speciale, o tra questi e i giudici ordinari;

i conflitti negativi di attribuzione tra la pubblica amministrazione e il giudice ordinario

Nello specifico, i motivi inerenti la giurisdizione si possono così riassumere come segue:

a) Difetto assoluto di giurisdizione

Il difetto assoluto di giurisdizione si verifica quando il Consiglio di Stato afferma la propria giurisdizione in una sfera riservata al legislatore o all’amministrazione, invadendo le loro aree di competenza.

Questo è anche definito “invasione” o “sconfinamento” da parte del Consiglio di Stato.

Ad esempio, ciò accade quando il giudice amministrativo si esprime sul merito di scelte discrezionali della pubblica amministrazione, laddove il suo potere è limitato al sindacato di legittimità.

Sono assai rari, in verità, i casi di invasione del potere legislativo, mentre sono più frequenti i casi di invasione della potestà della Pubblica Amministrazione. Questa ultima ipotesi si verifica nel caso in cui il giudice amministrativo abbia sindacato il merito delle scelte della P.A. per materie relativamente alle quali possiede solo il sindacato di legittimità.

b) Difetto relativo di giurisdizione

Il difetto relativo, invece, si verifica quando il Consiglio di Stato giudica una questione che appartiene alla giurisdizione di un altro giudice. Non si tratta di un’invasione di competenze del legislatore o dell’amministrazione (come per il difetto assoluto), ma di un errore nella delimitazione tra le diverse giurisdizioni.

In pratica accade che il Consiglio di Stato ha esercitato poteri che non rientrano nella propria giurisdizione, invadendo ambiti riservati ad altri organi, come il giudice ordinario, il giudice tributario o un’altra giurisdizione speciale.

Un esempio concreto di eccesso di giurisdizione del Consiglio di Stato, impugnabile davanti alla Corte di Cassazione, si può riscontrare nella sentenza Cassazione, Sezioni Unite, n. 19598/2003, in cui il Consiglio di Stato aveva deciso su una controversia riguardante il rapporto di lavoro di un dipendente pubblico.

In questo caso, la Corte di Cassazione ha rilevato che il Consiglio di Stato aveva ecceduto i limiti della propria giurisdizione, in quanto la questione rientrava nella competenza del giudice ordinario.

c) Arretramento (o diniego di giurisdizione)

Il caso di arretramento di giurisdizione si verifica quando il Consiglio di Stato nega erroneamente di avere giurisdizione su una determinata questione, sostenendo che essa appartiene a un’altra giurisdizione (ad esempio, quella ordinaria o contabile), nonostante rientri nella sua giurisdizione.

Un esempio concreto di arretramento è stato esaminato nella sentenza Cassazione, Sezioni Unite, n. 31226/2017. In quel caso, il Consiglio di Stato aveva dichiarato inammissibile un ricorso, ritenendo che la questione non fosse di sua competenza. La Corte di Cassazione, intervenendo per sindacare il diniego di giurisdizione, ha stabilito che il Consiglio di Stato aveva erroneamente negato la propria competenza, poiché la questione rientrava invece nei limiti della giurisdizione amministrativa.

PER APPROFONDIMENTI: leggi l’articolo su Motivi inerenti la giurisdizione: Quando impugnare in Cassazione e quando impugnare in Corte europea

5 – Ricorso per REVOCAZIONE

Le sentenze del Consiglio di Stato possono essere impugnare mediante un ricorso per revocazione.

Si tratta di un rimedio straordinario previsto dall’art. 106 del Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010).

Ma è possibile presentare il ricorso per revocazione solo in casi tassativi, previsti espressamente anche per il processo civile dagli articoli 395 e 396 del codice di procedura civile.

In pratica, le ipotesi in cui è ammesso il ricorso per revocazione sono:

1. Errore di fatto risultante dagli atti o documenti di causa. Quando il giudice ha basato la decisione su un presupposto manifestamente errato o contraddetto dagli atti processuali
2. Prove false. Se la sentenza si fonda su prove dichiarate false da una decisione giudiziaria passata in giudicato
3. Documenti decisivi scoperti successivamente: Quando emergono documenti che non era possibile produrre durante il giudizio e che avrebbero potuto modificare l’esito della sentenza
4. Conflitto di interesse del giudice. Se uno dei giudici che ha partecipato alla decisione si trovava in una situazione di incompatibilità
5. Violazione del principio del contraddittorio. Nei casi in cui una delle parti non sia stata correttamente informata o rappresentata nel processo

La revocazione è proponibile con ricorso dinanzi allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (ossia il Consiglio di Stato).

Tuttavia, sono rari i casi in cui il ricorso per revocazione è presentato al Consiglio di Stato, in quanto rarissimamente sussiste una della 5 ipotesi di revocazione di cui ti ho fatto l’elenco sopra.

E ancora più rari i casi in cui il ricorso per revocazione è accolto.

Perché il ricorso per revocazione è spesso dichiarato inammissibile

Spesso, il ricorso per revocazione è presentato come ultima possibilità, perché non si vuole accettare l’esito del giudizio. In pratica, si utilizza una strategia processuale che è difficile da far passare in Cassazione: lamentare una questione di merito o di legittimità cercando di mascherarla come un caso di revocazione.

Ovviamente, i giudici della Cassazione “non cadono” quasi mai in questo “tranello” e rigettano il ricorso per revocazione con una gravosa condanna alle spese + condanna per lite temeraria (art. 96 c.p.c.) + sanzione alla cassa delle ammende anche fino a 5.000 euro.

Ecco una interessante massima della Corte di Cassazione sulla dichiarazione di inammissibilità:

È inammissibile il ricorso per revocazione che, dietro la parvenza dell’allegazione di un errore di fatto rilevabile ictu oculi e in maniera incontrovertibile alla luce delle risultanze di causa […] censuri, ai sensi degli artt. 391-bis, primo comma, e 395, n. 4, c.p.c., l’interpretazione che il provvedimento impugnato, sulla scorta di un’esatta percezione dei fatti, abbia dato del principio di autosufficienza del ricorso per cassazione, che è corollario del principio di specificità sancito dall’art. 366, primo comma, n. 6, del codice di rito

Corte di Cassazione, ordinanza 12 ottobre 2022, n. 29750

Per questo motivo, devi valutare attentamente con l’avvocato che ti ha assistito al Consiglio di Stato se impugnare per revocazione in Cassazione, perché, se non esiste un motivo di revocazione, allora l’ultimo rimedio che ti resta è il ricorso cedu di cui ti parlerò dopo (paragrafo 7).

Qualora avevi impugnato per revocazione e hai subito un rigetto, resta ancora la strada di impugnare alla Corte europea.

6 – Opposizione di terzo

Un altro rimedio per impugnare le sentenze del Consiglio di Stato è l’opposizione di terzo, disciplinata dall’art. 108 del Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010).

Si tratta di un rimedio straordinario che consente a un soggetto, estraneo al giudizio originario (cioè un soggetto terzo), di impugnare una sentenza del Consiglio di Stato che lo pregiudica direttamente.

Questo strumento garantisce il diritto di difesa anche a chi non ha partecipato al processo, ma subisce effetti negativi derivanti dalla decisione.

Perché l’opposizione di terzo sia ammissibile, devono sussistere le seguenti condizioni:

• Preesistenza di un diritto leso. Il terzo deve dimostrare che la sentenza ha inciso su un diritto che gli appartiene e che esisteva prima del giudizio concluso
• Estraneità al processo originario. L’opponente terzo deve dimostrare di non aver avuto la possibilità di partecipare al giudizio in cui è stata emessa la sentenza impugnata e che lo ha pregiudicato
• Prevalenza dell’interesse del terzo. La lesione subita deve essere tale da giustificare la revisione della decisione

L’opposizione di terzo è proposta dinanzi allo stesso Consiglio di Stato che ha emesso la sentenza in questione.

Il ricorso deve essere presentato entro 60 giorni dalla data in cui l’opponente ha avuto conoscenza della sentenza che lo pregiudica, pena l’inammissibilità.

Ovviamente, si tratta di un mezzo di impugnazione che NON può far valere la persona che era parte nel processo davanti al Consiglio di Stato.

7 – Ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (c.d. ricorso CEDU)

Il ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo (o alla Corte EDU) è uno dei rimedi meno conosciuti per impugnare le sentenze del Consiglio di Stato.

Il ricorso al Consiglio di Stato può essere proposto esclusivamente da un avvocato cassazionista. Una volta definito quel grado di giudizio, l’attenzione del cliente viene normalmente rivolta ai rimedi interni ancora esperibili, come il ricorso per revocazione alla Corte di Cassazione.

Tuttavia, tale rimedio è praticabile solo in presenza di specifici “motivi revocatori” e, in mancanza di questi, può comportare il rischio di una condanna alle spese processuali.

Per questo motivo, in molte situazioni il percorso giudiziario sembra concludersi a quel punto.

Il ricorso alla Corte EDU resta invece uno strumento poco conosciuto, non solo tra i cittadini ma talvolta anche tra gli stessi operatori del diritto, benché possa rappresentare un’importante forma di tutela in caso di violazioni della Convenzione.

Il ricorso cedu risulta meno conosciuto perché si trovano poche informazioni on line e la maggior parte dei blog non sono scritti da avvocati esperti in materia.

In realtà, se non ci sono motivi per impugnare per revocazione, l’ultima strada da seguire sarebbe il ricorso alla Corte europea.

Il ricorso alla Corte europea può essere proposto entro 4 mesi dal deposito della sentenza del Consiglio di Stato (o comunque da quando il ricorrente ne ha avuto effettiva conoscenza).

Il processo è scritto e può essere avviato mediante la spedizione con raccomandata AR internazionale del formulario ufficiale compilato alla sede di Strasburgo in Francia. Il ricorso cedu deve contenere specifiche argomentazione di diritto internazionale per evidenziare violazioni della Convenzione europea o dei Protocolli addizionali.

Sono pochi gli avvocati in Italia e in Europa a occuparsi prevalentemente di ricorsi alla Corte EDU.

Il nostro studio legale Piemonte ha già presentato moltissimi ricorsi cedu e ha maturato una consolidata esperienza per la tutela dei diritti internazionali e l’ottenimento del risarcimento del danno qualora la Corte EDU accerti le violazioni commesse dalle Corti italiane.

Cosa si può chiedere alla Corte europea

Quando una sentenza emessa dal TAR in primo grado o dal Consiglio di Stato in appello viola i diritti sanciti dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) o dai suoi Protocolli, è possibile rivolgersi alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) per ottenere giustizia. Le violazioni più comuni in ambito amministrativo, spesso correlate a decisioni del Consiglio di Stato, riguardano l’articolo 6 della Convenzione e l’articolo 1 del Protocollo Addizionale 1.

Non bisogna pensare al ricorso alla Corte Europea esclusivamente come uno strumento per denunciare violazioni gravi come la tortura o altri diritti umani fondamentali. Infatti il ricorso cedu può essere utilizzato anche per tutelare diritti legati a controversie amministrative, come la violazione del diritto a un processo equo o la compromissione del diritto di proprietà.

Nel contesto amministrativo, le sentenze del TAR e del Consiglio di Stato possono violare questo diritto in vari modi:

• Se vi sono dubbi ragionevoli sull’indipendenza del tribunale o sull’imparzialità del giudice amministrativo
• Se una delle parti non è stata messa in condizione di partecipare pienamente al processo o se gli atti fondamentali del giudizio non sono stati resi accessibili
• Se la sentenza non è adeguatamente motivata
• Se vi è un’errata applicazione della legge da parte del giudice amministrativo che conduca alla perdita di beni, espropriazioni senza un adeguato indennizzo o limitazioni sproporzionate dei diritti economici
• Quando il Consiglio di Stato adotta una decisione che disconosce aspettative ragionevoli di proprietà o benefici economici derivanti da un atto amministrativo
• Se la Pubblica Amministrazione non ottempera a una sentenza favorevole al ricorrente, compromettendo il diritto di proprietà
• E per molti altri casi in base al caso concreto che il nostro studio legale può individuare

Rivolgendosi alla Corte EDU, un ricorrente può ottenere:

• L’accertamento della violazione, con la quale la Corte stabilisce se lo Stato italiano ha violato la Convenzione o i suoi Protocolli addizionali
• Di conseguenza, la condanna dello stato italiano a pagare un equo indennizzo, ossia un risarcimento economico per il danno subito dal ricorrente. L’equo indennizzo può includere i danni patrimoniali (ad esempio, perdita economica derivante dalla decisione amministrativa) o danni non patrimoniali (come la sofferenza morale legata alla violazione dei diritti fondamentali)
• Il rimborso delle spese legali pagate nel corso degli anni per i processi al TAR e al Consiglio di Stato

Differenze tra il ricorso in Cassazione e il ricorso alla Corte europea

La principale differenza tra i mezzi di impugnazioni nella giustizia amministrativa elencati in questo articolo è che il ricorso in Cassazione può essere proposto solo per motivi espressamente previsti (ad es. per motivi inerenti la giurisdizione o specifici casi di revocazione). Mentre il ricorso alla Corte europea può essere proposto per diverse argomentazioni di diritto internazionale che può trarre un avvocato che si occupi di tale materia (il ventaglio di motivi validi è molto più esteso).

Inoltre il ricorso in Cassazione può essere proposto entro il termine breve di 60 giorni (dalla eventuale notifica della sentenza) o entro il termine lungo di 6 mesi (dal deposito della sentenza non notificata). Mentre il ricorso alla Corte europea può essere proposto entro 4 mesi dal deposito della sentenza.

La Corte di Cassazione, se rigetta il ricorso, può condannare il ricorrente al pagamento delle spese processuali, applicando altresì d’ufficio anche l’art. 96 c.p.c. per lite temeraria se ritiene che la parte abbia agito in giudizio con mala fede o colpa grave, oltre ancora alla possibilità per il giudice di condannare altresì la parte al pagamento, in favore della cassa delle ammende, di una somma di denaro non inferiore ad euro 500 e non superiore ad euro 5.000.

Mentre alla Corte europea, in caso di rigetto del ricorso, nessuna ulteriore spesa o sanzione sarà a carico della parte; semplicemente, la Corte europea rigetterà il ricorso cedu.

PER APPROFONDIRE, puoi leggere l’altro mio articolo GUIDA COMPLETA sul ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo (c.d. ricorso cedu)

Conclusioni

In questo articolo ho quindi analizzato le principali opzioni per impugnare una sentenza del Consiglio di Stato, mettendo in evidenza i limiti e le opportunità di ciascun rimedio straordinario.

Come hai visto, le possibilità di contestazione (impugnazione) dipendono da condizioni precise e rigorose.

I mezzi di impugnazione generalmente utilizzati sono questi:

• Ricorso per Cassazione, che è ammesso solo per motivi inerenti alla giurisdizione, come il difetto assoluto o relativo di giurisdizione, o il diniego della stessa. Questo strumento è limitato ai casi in cui si riscontrano errori che invadono le competenze di altri poteri o giudici. Tuttavia, non consente di discutere questioni di merito o di diritto, come molti pensano. Ecco uno dei principali motivi per cui il ricorso cedu può risultare più strategico per evidenziare violazioni su questioni di diritto, in combinato disposto con le norme della Convenzione europea
• Ricorso per revocazione davanti allo stesso Consiglio di Stato, che permette di correggere gravi errori di fatto, falsità delle prove o violazioni procedurali, ma può essere utilizzato solo in ipotesi tassative. È importante sottolineare che il ricorso per revocazione comporta un rischio significativo di condanna alle spese processuali in caso di rigetto, rendendolo una strada da percorrere con estrema cautela. Sono infatti rarissimi i casi in cui esiste un reale motivo per chiedere la revocazione, essendo infatti uno strumento di impugnazione utilizzato per cercare di aggirare un muro invalicabile
• Opposizione di terzo, che è un rimedio utile per chi, pur essendo estraneo al giudizio originario, subisce un pregiudizio diretto dalla sentenza del Consiglio di Stato. Ma, ovviamente, non è uno strumento che può utilizzare chi è stato parte nel processo

Quando nessuno di questi strumenti è praticabile, il ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) diventa un’alternativa strategica per chi desidera esaurire ogni possibilità di tutela. Questo rimedio consente di denunciare violazioni di diritti sanciti dalla Convenzione Europea (ad esempio violazione del diritto a un equo processo o al diritto di proprietà).

Il ricorso cedu offre un importante vantaggio: in caso di rigetto, non comporta una condanna alle spese processuali. Ciò lo rende una scelta ideale per evitare ulteriori rischi economici, soprattutto quando non ci sono presupposti per ricorrere con altri strumenti.

Se hai ricevuto una sentenza del Consiglio di Stato, segui questi passi per valutare le opzioni possibili:

1. Verifica con il tuo avvocato cassazionista se sussistono i presupposti per proporre un ricorso in Cassazione contro la sentenza del Consiglio di Stato
2. Proponi il ricorso alla Corte di Cassazione solo se il tuo avvocato conferma l’esistenza di validi presupposti per procedere
3. Affidati al nostro studio legale qualora non ci siano i presupposti per un ricorso in Cassazione. Possiamo valutare se esistono motivi per proporre un ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

La procedura presso la Corte Europea è interamente scritta, il che consente al nostro studio legale di assistere clienti residenti in qualsiasi provincia italiana o all’estero.

Contattaci per richiedere un preventivo chiaro e trasparente sia per l’analisi iniziale dei presupposti per ricorrere alla Corte europea, sia per l’eventuale assistenza nella presentazione del ricorso cedu.

Ho già aiutato molte persone a far valere i propri diritti per ingiusti processi e sono pronto ad aiutare anche te.

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