Motivi Inerenti la Giurisdizione: Quando impugnare in Cassazione o in Corte europea

I motivi inerenti la giurisdizione sono l’unico varco che la Costituzione lascia aperto per portare in Cassazione una sentenza del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti.

Su questo punto c’è molta confusione, perché si confonde spesso i motivi inerenti la giurisdizione con i motivi di ricorso “ordinari” previsti dall’art. 360 c.p.c. per le sentenze dei giudici civili.

Leggendo questo articolo scoprirai che, qualora non vi siano motivi inerenti la giurisdizione per poter impugnare in Cassazione, sarà possibile impugnare davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo. In pratica, il ricorso alla Corte europea si baserà su violazioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) o dei Protocolli addizionali.

Sono l’avvocato Gianluca Piemonte, iscritto all’albo degli avvocati cassazionisti. Mi occupo dell’impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo, sia quando i motivi inerenti la giurisdizione non sono applicabili al tuo caso, sia come passaggio successivo se hai già tentato la strada del ricorso in Cassazione.

In questo articolo ti spiego:

• cosa sono i motivi inerenti la giurisdizione e su quale norma si fondano
• la differenza con i motivi attinenti alla giurisdizione dell’art. 360 c.p.c.
• le uniche ipotesi di giurisdizione ammesse secondo la Corte Costituzionale (difetto assoluto e difetto relativo)
• cosa NON puoi far valere con questo ricorso e perché è il primo motivo di inammissibilità
• come si è chiusa la vicenda Randstad e perché conta ancora oggi
• come impugnare alla Corte europea la sentenza di secondo grado, SE non sussistono motivi inerenti alla giurisdizione da far valere in Cassazione
• termini, competenza e procedura per proporre il ricorso
• cosa succede dopo, con la translatio iudicii

1 – La norma sui motivi di giurisdizione

L’art. 111, ottavo comma, della Costituzione stabilisce

Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

La stessa regola è ripetuta dall’art. 362, comma 1, c.p.c. e dall’art. 110 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010).

Nota la parola “soli”. Non è un dettaglio stilistico, ma segna il carattere eccezionale del rimedio.

Contro una sentenza del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti, che nel loro ordine sono giudici di ultima istanza, la Cassazione non può riesaminare né il merito né la corretta applicazione della legge. Può intervenire solo se quei giudici hanno oltrepassato i confini della propria giurisdizione.

Perché una regola così restrittiva?

Il Costituente ha scelto un assetto pluralistico, in cui la giurisdizione ordinaria, quella amministrativa e quella contabile sono tre ordini distinti e ciascuno ha, nel proprio ambito, l’ultima parola.

Lo si vede confrontando i commi dello stesso art. 111. Il settimo comma ammette sempre il ricorso per cassazione per violazione di legge contro le sentenze che incidono sulla libertà personale; l’ottavo comma, per le decisioni di Consiglio di Stato e Corte dei Conti, lo ammette solo per motivi di giurisdizione.

Le Sezioni Unite richiamano espressamente questa differenza di formulazione per giustificare la lettura restrittiva (SS.UU., ordinanza 28 novembre 2024, n. 30605).

2 – Motivi inerenti e motivi attinenti alla giurisdizione

Ti fornisco un chiarimento terminologico che raramente trovi spiegato in termini pratici.

L’art. 111, comma 8, Cost. e l’art. 362 c.p.c. parlano di ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione, riferito alle sentenze dei giudici speciali di vertice (Consiglio di Stato e Corte dei Conti).

L’art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c. parla invece di motivi attinenti alla giurisdizione, riferito alle sentenze del giudice ordinario (Tribunale e Corte d’Appello) pronunciate in grado d’appello o in unico grado.

Nella prassi le due espressioni vengono spesso usate come sinonimi.

Il nucleo concettuale, in effetti, è lo stesso, perché in entrambi i casi si contesta che il giudice a quo abbia sbagliato a valutare i confini della propria potestas iudicandi. Cambia però il perimetro:

• se stai impugnando una sentenza di un giudice ordinario (compresa la questione se a decidere dovesse essere un giudice straniero, ai sensi della L. 218/1995, o un giudice speciale diverso), la norma di riferimento è l’art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c., con un sindacato della Cassazione ordinario ma limitato alla sola giurisdizione
• se stai impugnando una sentenza del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti, la norma di riferimento è l’art. 111, comma 8, Cost. e l’art. 362 c.p.c., con un sindacato ulteriormente compresso dalla sentenza costituzionale n. 6/2018, di cui parlo al punto successivo

APPROFONDIMENTI: per il quadro completo di tutti i rimedi contro una sentenza del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti, non solo quello per motivi di giurisdizione, leggi i miei articoli Impugnazione Sentenze del Consiglio di Stato: 7 info pratiche su Come Fare e Impugnazione sentenze Corte dei Conti. GUIDA pratica su come fare.

Questo articolo si concentra invece sulla seconda ipotesi. Se invece hai bisogno del quadro generale sui motivi di ricorso in Cassazione, incluse le altre 4 ipotesi dell’art. 360 c.p.c., trovi tutto nel mio articolo 10 modi per Impugnare la Sentenza della Cassazione.

3 – Le ipotesi di giurisdizione ammesse dalla Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale, con la sentenza 18 gennaio 2018, n. 6, ha fissato in modo vincolante il perimetro dell’eccesso di potere giurisdizionale denunciabile ex art. 111, comma 8, Cost. Le ipotesi sono due, non tre come spesso si legge in giro.

Ecco le parole esatte della Consulta:

L’«eccesso di potere giudiziario» […] va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.

Il difetto assoluto di giurisdizione

Si ha difetto assoluto quando il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti si pronunciano su una materia che, semplicemente, non può appartenere ad alcun giudice.

La Corte Costituzionale individua due varianti:

• il giudice speciale afferma la propria giurisdizione su una sfera riservata al legislatore o all’amministrazione, ipotesi che la giurisprudenza chiama invasione o sconfinamento
• il giudice speciale nega la propria giurisdizione partendo dal presupposto, erroneo, che la materia non sia giustiziabile da nessun giudice, il cosiddetto arretramento

Il primo caso è raro nella prassi, perché presuppone un vero sconfinamento nel potere legislativo o amministrativo. Il secondo è più frequente, come nella vicenda decisa da Cassazione, Sezioni Unite, 29 dicembre 2017, n. 31226, in cui il Consiglio di Stato aveva dichiarato inammissibile un ricorso ritenendo la questione sottratta a qualunque sindacato giurisdizionale.

Il difetto relativo di giurisdizione

Si ha invece difetto relativo quando il giudice amministrativo o contabile afferma la propria giurisdizione su una materia che spetta a un altro giudice: quello ordinario, quello tributario, o un’altra giurisdizione speciale. Vale anche il contrario, quando la nega ritenendo, erroneamente, che spetti ad altri.

La differenza rispetto al difetto assoluto sta nel fatto che qui la controversia resta giustiziabile. Cambia solo il giudice competente a deciderla.

ATTENZIONE: fuori da queste due ipotesi, secondo la Corte Costituzionale, non esiste altro spazio per il sindacato delle Sezioni Unite sulle sentenze di Consiglio di Stato e Corte dei Conti. Non conta la gravità dell’errore, né se la sentenza appare “abnorme” o frutto di uno “stravolgimento” delle norme applicate. Le Sezioni Unite hanno escluso letture estensive anche in questi casi limite (SS.UU., ordinanza 27 novembre 2019, n. 31023).

Per una ricostruzione dottrinale più ampia di questo dibattito, il portale giuridico Diritto.it offre un’analisi sistematica dei motivi inerenti alla giurisdizione alla luce dell’art. 111, comma 8, Cost.

4 – Cosa resta fuori dai motivi di giurisdizione

Qui si gioca la partita reale, perché è qui che la maggior parte dei ricorsi per motivi di giurisdizione naufraga.

Non rientra nel motivo di giurisdizione la censura che, sotto “mentite spoglie”, contesta un error in iudicando (interpretazione sbagliata di una norma sostanziale) o un error in procedendo (violazione di una regola processuale) commesso dal Consiglio di Stato o dalla Corte dei Conti.

L’interpretazione delle norme, anche quando è sbagliata, resta interpretazione, perché è il proprium della funzione giurisdizionale di quei giudici, non un’invasione della giurisdizione altrui.

Le Sezioni Unite lo ribadiscono con una linea di continuità precisa. Già nel 2020 avevano chiarito che il vizio ex art. 111, comma 8, Cost. “non è configurabile in relazione a errores in procedendo o in iudicando” (SS.UU., ordinanza 30 ottobre 2020, n. 24103).

Lo stesso principio è stato confermato anche di recente, sia sul terreno interno che su quello del diritto dell’Unione Europea, come vedi al punto successivo.

Questo significa, in pratica, che un ricorso costruito per rimettere in discussione la valutazione dei fatti fatta dal Consiglio di Stato, o la sua interpretazione di una norma di settore, è destinato all’inammissibilità, indipendentemente da quanto sia fondata la doglianza nel merito.

E l’inammissibilità, in Cassazione, ha un costo, perché oltre alle spese di lite il giudice può applicare la condanna per lite temeraria ex art. 96 c.p.c. e una sanzione alla cassa delle ammende, che può arrivare fino a 5.000 euro.

5 – Quando è possibile il Ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo

Quando il tuo caso non rientra in nessuna delle due ipotesi viste al paragrafo precedente, la porta della Cassazione resta chiusa.

Non significa che la sentenza sia definitivamente incontestabile in ogni sede.

Se l’errore del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti ha comunque leso un diritto riconosciuto dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo — il diritto a un equo processo, la proprietà, la vita privata e familiare, a seconda della materia — resta percorribile la strada del ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

È l’attività di cui mi occupo personalmente con il nostro studio legale: valuto se la sentenza che non puoi impugnare per motivi di giurisdizione presenta profili di violazione convenzionale su cui costruire un ricorso a Strasburgo.

APPROFONDIMENTI: per capire come funziona nel dettaglio, leggi il mio articolo Ricorso alla Corte europea dei Diritti dell’Uomo (c.d. Ricorso CEDU).

6 – Il caso Randstad e i motivi di giurisdizione

Tra il 2020 e il 2024 si è consumato un vero braccio di ferro tra Cassazione, Corte Costituzionale e Corte di Giustizia dell’Unione Europea. È la parte di questo argomento che raramente trovi spiegata con precisione.

Con l’ordinanza 18 settembre 2020, n. 19598, le Sezioni Unite avevano provato ad aprire un varco, sostenendo che il diritto dell’Unione potesse imporre un sindacato più ampio. L’idea era di estendere il controllo anche ai casi in cui il Consiglio di Stato avesse deciso in contrasto con la giurisprudenza della Corte di Giustizia, o avesse omesso il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE quando era obbligato a farlo.

Le Sezioni Unite hanno quindi sollevato la questione, in via pregiudiziale, alla Corte di Giustizia UE, nell’ambito del giudizio Randstad Italia.

La Corte di Giustizia, Grande Sezione, con la sentenza 21 dicembre 2021, causa C-497/20, ha risposto in modo netto. Il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di prevedere un rimedio che consenta di contestare, davanti all’organo giurisdizionale supremo, la conformità al diritto UE di una sentenza del supremo organo di giustizia amministrativa.

La lettura restrittiva italiana dell’art. 111, comma 8, Cost., quindi, è stata giudicata compatibile con l’ordinamento europeo.

Le Sezioni Unite hanno chiuso il cerchio con l’ordinanza 30 agosto 2022, n. 25503, dichiarando inammissibile il ricorso Randstad. Ecco le parole con cui la Cassazione stessa riassume, sul proprio sito ufficiale, il contenuto della decisione:

[Le Sezioni Unite] hanno dichiarato l’inammissibilità del ricorso ribadendo che costituisce ipotesi estranea al perimetro del proprio sindacato per motivi inerenti alla giurisdizione la denuncia di un eccesso di potere giurisdizionale, configurato nel diniego di giustizia da parte del giudice amministrativo di ultima istanza, derivante dallo stravolgimento delle norme di riferimento, nazionali o unionali, come interpretate in senso incompatibile con la giurisprudenza della CGUE.

La successiva ordinanza n. 30605/2024 conferma che questa linea, ad oggi, è quella consolidata.

Cosa significa per te, in pratica: se la sentenza che vuoi impugnare ha applicato male una direttiva europea, o non ha effettuato un rinvio pregiudiziale che a tuo avviso era dovuto, questo da solo non ti apre la strada del ricorso ex art. 111, comma 8, Cost.

Resta, semmai, da valutare se la violazione del diritto dell’Unione integri anche una violazione della CEDU, percorribile con un ricorso a Strasburgo.

7 – Termini e procedura del ricorso per motivi di giurisdizione

Il ricorso per motivi di giurisdizione contro le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti si propone nel termine di 60 giorni dalla notificazione della sentenza (termine breve), oppure, in mancanza di notificazione, entro 6 mesi dalla sua pubblicazione (termine lungo). Il riferimento normativo è l’art. 325, comma 2, c.p.c., richiamato dall’art. 362, comma 1, c.p.c.

ATTENZIONE: questi termini sono perentori. Decorsi inutilmente, la sentenza del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti diventa definitiva. Per le sentenze civili, a quel punto, resterebbero solo i rimedi straordinari (revocazione, opposizione di terzo) o il ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

La competenza a decidere è delle Sezioni Unite della Cassazione, per espressa previsione dell’art. 374, comma 1, c.p.c.. Se però le Sezioni Unite si sono già pronunciate in precedenza sulla stessa questione di giurisdizione, il ricorso può eccezionalmente essere assegnato a una sezione semplice.

Non vale, tuttavia, per l’impugnazione delle decisioni di Consiglio di Stato e Corte dei Conti, per le quali la pronuncia a Sezioni Unite resta la regola.

8 – Il regolamento preventivo di giurisdizione

Un errore che vedo spesso è confondere il ricorso ex art. 111, comma 8, Cost. con il regolamento preventivo di giurisdizione dell’art. 41 c.p.c..

Non sono la stessa cosa. Non sono nemmeno alternativi nello stesso momento processuale.

Il regolamento preventivo è uno strumento che ciascuna parte, incluso il pubblico ministero, può attivare per chiedere direttamente alle Sezioni Unite di risolvere una questione di giurisdizione, prima che la causa sia decisa nel merito in primo grado.

Serve a evitare che il processo prosegua per anni davanti a un giudice che, alla fine, si scoprirà privo di giurisdizione.

Il regolamento preventivo, però, non è più esperibile una volta che il giudizio di primo grado si è concluso nel merito, e a maggior ragione una volta che il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti hanno già deciso in appello.

A quel punto l’unica strada, se sussistono i presupposti, resta il ricorso ordinario per motivi di giurisdizione di cui hai letto ai punti precedenti.

9 – La translatio iudicii

Se le Sezioni Unite accolgono il ricorso e individuano il giudice munito di giurisdizione, la causa non si estingue, ma prosegue, a determinate condizioni, davanti al giudice competente. È il fenomeno della translatio iudicii, disciplinato dall’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69.

La riassunzione davanti al giudice indicato va proposta entro 3 mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia sulla giurisdizione. Se rispetti questo termine, restano fermi gli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria, comprese le prove già raccolte nel primo giudizio, così come le eventuali decadenze già maturate.

Se il termine decorre inutilmente, il processo si estingue e perdi la conservazione di quegli effetti. In concreto, una prescrizione maturata nel frattempo può diventare opponibile.

Conclusioni

Il ricorso per motivi inerenti la giurisdizione contro le sentenze di 2° grado del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti è uno strumento a maglie strette, per scelta costituzionale prima ancora che per orientamento giurisprudenziale.

Il ricorso in Cassazione puoi utilizzarlo solo in due ipotesi:

1. il difetto assoluto di giurisdizione (nelle sue due varianti di invasione/sconfinamento e arretramento)
2. il difetto relativo di giurisdizione.

Tutto ciò che è, nella sostanza, un errore di interpretazione della legge o una violazione delle regole del processo resta fuori dal ricorso in Cassazione.

Ma, se il tuo caso non rientra in queste due ipotesi per ricorrere in Cassazione, non è detto che la partita sia chiusa: resta da valutare un ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo (c.d. ricorso cedu), qualora la sentenza ha violato un diritto riconosciuto dalla Convenzione.

L’errore più comune è quello di pensare che la Corte europea si occupi solo di casi riguardanti i diritti umani in senso stretto, come la tortura o la libertà personale.

In realtà, il ricorso alla Corte europea può essere presentato per qualsiasi questione — civile, penale, amministrativa, contabile, tributaria — purché vi sia stata una violazione dei diritti garantiti dalla Convenzione, come ad esempio il diritto a un processo equo (riguardante il 75% dei casi trattati dal nostro studio legale), il rispetto dei beni come la proprietà, il diritto alla vita familiare, ecc.

Se hai ricevuto una sentenza del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti che non è impugnabile per motivi inerenti alla giurisdizione, scrivimi all’indirizzo supporto@studiopiemonte.com o compila il modulo nella pagina CONTATTACI.

Potrai ricevere un preventivo per valutare la possibilità per ricorrere alla Corte europea dei diritti dell’uomo. Si tratta di un processo documentale che possiamo gestire da remoto, senza la necessità della tua presenza nei nostri studi legali.

Ho già assistito diversi clienti e Colleghi cassazionisti nella valutazione di questi presupposti e nel successivo ricorso alla Corte europea.

Sarò felice di valutare anche il tuo caso.