Stai valutando un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e vuoi capire come funziona?
Questo strumento rappresenta una delle forme di tutela amministrativa più particolari nell’ordinamento italiano.
Si tratta di un mezzo di impugnazione alternativo al ricorso giurisdizionale al TAR, ma con regole e limiti specifici che è fondamentale conoscere per evitare errori.
Il procedimento coinvolge direttamente il Consiglio di Stato, che esprime un parere vincolante, rendendo ancora più necessario un approccio strategico e ben motivato. A differenza del ricorso al TAR, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non prevede un appello.
Ciò significa che deve essere argomentato con estrema precisione, poiché rappresenta l’unica possibilità di un esame nel merito.
Per questo motivo, è essenziale integrare le argomentazioni di diritto nazionale con quelle di diritto internazionale, aumentando così le probabilità di accoglimento.
Come ti spiegherò in questo articolo, i mezzi di impugnazione dell’eventuale decreto di rigetto o inammissibilità sono veramente pochi e con particolari limiti.
Sono l’avvocato Gianluca Piemonte, iscritto all’albo degli avvocati cassazionisti, e da diversi anni fornisco consulenza legale alle persone, alle società o ai Colleghi avvocati:
- per integrare il loro ricorso al Presidente della Repubblica con argomentazioni di diritto internazionale
- oppure per impugnare alla Corte europea il decreto di rigetto del Presidente della Repubblica (in alcuni casi, l’unico strumento per impugnare tale decreto)
In questo articolo ti fornirò una guida completa, semplice e pratica sul ricorso al Presidente della Repubblica e sui mezzi di impugnazione del decreto emesso in conclusione al procedimento.
Indice
Cos’è il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica?
Il ricorso al Presidente della Repubblica (detto anche ricorso al Capo dello Stato) è un rimedio amministrativo straordinario che permette di contestare un atto della pubblica amministrazione che si ritiene illegittimo.
È definito “straordinario” perché si può utilizzare solo contro gli atti amministrativi definitivi, ovvero quelli per i quali non è possibile fare un ricorso gerarchico o di opposizione.
Il ricorso straordinario si configura come un rimedio amministrativo di tipo impugnatorio, esperibile contro atti amministrativi definitivi e lesivi di interessi legittimi. Esso è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa, escludendo quelle relative a diritti soggettivi puri o materie riservate ad altre giurisdizioni.
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un’alternativa al ricorso al TAR, il che significa che non puoi presentare entrambi per lo stesso atto amministrativo.
Devi scegliere quale via percorrere: se decidi di impugnare il provvedimento davanti al TAR, non potrai più proporre ricorso straordinario, e viceversa.
Questa preclusione è fondamentale, perché una volta scelta una strada, l’altra diventa inaccessibile. Per questo motivo, è essenziale valutare attentamente tempi, costi e probabilità di successo prima di optare per l’uno o per l’altro.
L’alternatività, però, non si applica ai soggetti cosiddetti cointeressati. Di conseguenza, possono coesistere più ricorsi, sia amministrativi che giurisdizionali, con il rischio di generare conflitti tra decisioni differenti. Tuttavia, se le cause presentano lo stesso petitum e la medesima causa petendi, la definizione della prima determinerà l’improcedibilità della seconda per sopravvenuta carenza di interesse.
Chi può presentare un ricorso straordinario al Capo dello Stato?
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio amministrativo esperibile da chiunque abbia un interesse legittimo o un diritto leso da un atto amministrativo definitivo.
Il potenziale ricorrente deve possedere i seguenti requisiti:
- Essere titolare di un interesse legittimo, cioè essere direttamente coinvolto dalla decisione amministrativa impugnata. Non sono ammessi ricorsi per questioni di carattere generale o per meri interessi collettivi non specificamente lesivi della propria posizione
- Subire un pregiudizio concreto, in quanto il provvedimento deve incidere negativamente sulla sfera giuridica del ricorrente
- Poter dimostrare la propria legittimazione, altrimenti il ricorso sarà dichiarato inammissibile
Il ricorso può essere presentato da:
- Persone fisiche che subiscono un danno diretto dall’atto amministrativo impugnato. Ad esempio, un cittadino escluso da un concorso pubblico o destinatario di un provvedimento amministrativo sfavorevole
- Persone giuridiche (aziende, associazioni, fondazioni) che abbiano un interesse qualificato alla rimozione dell’atto amministrativo
- Enti pubblici o privati che siano direttamente coinvolti dall’atto impugnato, qualora subiscano un pregiudizio nella loro sfera di azione
Chi non può presentare un ricorso straordinario al P.d.R.
Il ricorso straordinario non può invece essere presentato da chi non ha un interesse giuridico diretto, attuale e concreto. Inoltre, non è ammesso nei seguenti casi:
- Per questioni di mero interesse collettivo, come nel caso di associazioni che non dimostrano un collegamento specifico con il provvedimento impugnato
- Per atti non definitivi o di natura politica, come decreti presidenziali o atti normativi generali
- Per controversie devolute ad altra giurisdizione, come quella del Giudice Ordinario, della Corte dei Conti o delle Corti di Giustizia Tributaria
- Per controversie relative al pubblico impiego contrattualizzato, di competenza del giudice del lavoro
Quali atti possono essere impugnati?
Il ricorso straordinario è ammesso solo contro atti amministrativi definitivi e lesivi.
L’atto amministrativo è impugnabile solo se è:
- definitivo, ossia non più soggetto a ricorsi amministrativi interni (come ricorsi gerarchici o in autotutela)
- adottato da una pubblica amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni amministrative
- ha natura provvedimentale, in quanto incide direttamente sulla sfera giuridica di un soggetto
- impugnato per motivi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge)
Come presentare il ricorso al Presidente della Repubblica?
Il ricorso al Presidente della Repubblica deve necessariamente essere presentato con l’assistenza di un avvocato, in quanto non è possibile presentarlo autonomamente.
Si consiglia l’assistenza di un avvocato amministrativista, il quale conosce la normativa italiana di riferimento per contestare l’atto impugnato.
Come ti dirò in seguito, ormai il TAR e il Consiglio di Stato basano le proprie decisioni sul diritto nazionale ma anche, e potremmo dire soprattutto, sul diritto internazionale.
Per questo motivo, sarebbe opportuno integrare le argomentazioni di diritto interno con quelle di diritto internazionale.
Qual è la procedura del ricorso straordinario?
Il procedimento che si instaura con il ricorso al Presidente della Repubblica è disciplinato dagli artt. 8 ss. del DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 24 novembre 1971, n. 1199.
Tale normativa ha riformato il sistema dei ricorsi amministrativi, introducendo una disciplina organica per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, stabilendone il carattere alternativo al ricorso giurisdizionale. Inoltre, ha razionalizzato i ricorsi amministrativi ordinari, come il ricorso gerarchico e il ricorso in opposizione, definendone tempi e modalità.
Termine per la presentazione
Il ricorso deve essere presentato entro 120 giorni dalla data di:
- notificazione dell’atto impugnato
- o comunicazione dell’atto impugnato
- o da quando l’interessato ne abbia avuto piena conoscenza
Questo termine è perentorio, il che significa che il mancato rispetto del termine comporta l’inammissibilità del ricorso.
Notifica e presentazione del ricorso
Entro lo stesso termine di 120 giorni, il ricorso deve essere notificato, a pena di inammissibilità, ad almeno uno dei controinteressati.
La notifica deve avvenire “nei modi e con le forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali“. Quindi che è necessario seguire le regole del codice di procedura civile in materia di notifiche.
Entro lo stesso termine il ricorso deve essere presentato con la prova dell’eseguita notificazione all’organo che ha emanato l’atto o al Ministero competente, direttamente o mediante notificazione o mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Ormai la PEC è considerata un mezzo equivalente alla raccomandata.
L’organo che ha ricevuto il ricorso lo trasmette immediatamente al Ministero competente, al quale riferisce.
Fase Istruttoria
Il ricorso è quindi istruito dal Ministero competente che, entro 120 giorni, lo trasmette, insieme ai relativi atti e documenti che vi si riferiscono, al Consiglio di Stato per il parere.
Decorso tale termine, il ricorrente ha la facoltà di verificare lo stato della trasmissione, notificando un’apposita richiesta al Ministero competente. Qualora riceva una risposta negativa o non ottenga alcun riscontro entro trenta giorni, può procedere autonomamente al deposito di una copia del ricorso presso il Consiglio di Stato.
Nei casi in cui l’atto impugnato sia stato emanato da un ente pubblico e non vi sia un collegamento specifico con le competenze di un Ministero in particolare, il ricorso deve essere presentato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che provvede all’istruttoria.
Nel procedimento introdotto con ricorso al Presidente della Repubblica non è prevista:
- una discussione orale della causa
- l’audizione delle parti
- la prova testimoniale
Per prendere visione degli atti depositati dalle altre parti, è necessario presentare un’istanza di accesso agli atti, che può essere richiesta fino al momento in cui la relazione ministeriale viene trasmessa al Consiglio di Stato per l’acquisizione del parere. Non esiste un fascicolo elettronico consultabile online e non è consentito l’utilizzo del Processo Amministrativo Telematico (P.A.T.), il che significa che la gestione della documentazione avviene esclusivamente in forma cartacea.
Procedimento cautelare
Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il ricorrente può richiedere la sospensione cautelare dell’atto impugnato qualora dimostri che dalla sua esecuzione derivino danni gravi e irreparabili.
La sospensione è concessa dal Ministero competente, previa acquisizione del parere conforme del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199.
Per ottenere la misura cautelare, devono sussistere i presupposti del fumus boni iuris (apparente fondatezza della domanda) e del periculum in mora (rischio di danno imminente e irreparabile).
Parere del Consiglio di Stato
Dopo la fase istruttoria condotta dal Ministero competente, il fascicolo viene quindi trasmesso al Consiglio di Stato, organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.
Il Consiglio di Stato, in sede di ricorso straordinario, svolge una funzione sostanzialmente giurisdizionale, come evidenziato dalla giurisprudenza e dalla dottrina più recente.
Il parere espresso dal Consiglio di Stato non è un semplice atto consultivo, ma un provvedimento che, a seguito della riforma del 2009, ha acquisito carattere vincolante.
Ciò significa che il Presidente della Repubblica, nel decidere sul ricorso, deve conformarsi al parere del Consiglio di Stato. Questa vincolatività ha trasformato l’antico ricorso amministrativo in un rimedio giustiziale, sostanzialmente assimilabile a un giudizio.
Il parere del Consiglio di Stato può avere diversi esiti:
- Dichiarazione di inammissibilità, se riconosce che il ricorso non poteva essere proposto. Tuttavia, se il ricorso è stato erroneamente presentato contro un atto non definitivo, può assegnare al ricorrente un breve termine per riproporre il ricorso all’organo competente, qualora l’errore sia ritenuto scusabile
- Assegnazione di un termine per la regolarizzazione e dichiarazione di improcedibilità, se riscontra irregolarità sanabili. Tuttavia, se il ricorrente non provvede alla correzione, il Consiglio di Stato esprime parere per la dichiarazione di improcedibilità del ricorso
- Rigetto del ricorso, se ritiene che il ricorso sia infondato. In questo caso conferma la legittimità dell’atto impugnato
- Accoglimento per incompetenza, se riconosce che l’atto impugnato è stato emanato da un’autorità non competente. In questo caso, esprime parere per l’accoglimento del ricorso e la rimessione degli atti all’organo competente, affinché provveda all’adozione del provvedimento conforme a legge
- Accoglimento per altri motivi di legittimità, se il ricorso è fondato su altri vizi di legittimità (come eccesso di potere o violazione di legge), fermo restando che l’amministrazione potrà adottare gli ulteriori provvedimenti conseguenti alla pronuncia
Il parere del Consiglio di Stato è impugnabile?
Sì, con la richiesta di riesame.
Ma il riesame può essere chiesto solo dall’Amministrazione resistente e non dal ricorrente.
Ad esempio il riesame può essere chiesto se sussiste un evidente contrasto giurisprudenziale con il parere reso.
La giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto il riesame in via eccezionale, ma può essere chiesto al Consiglio di Stato solo finché non sia ancora stato emanato il decreto presidenziale.
Il Decreto del Presidente della Repubblica
Il decreto del Presidente della Repubblica (DPR) rappresenta l’atto conclusivo del procedimento avviato con il ricorso straordinario.
Il DPR è quindi emanato sulla base del parere vincolante del Consiglio di Stato.
Una volta adottato, il decreto assume efficacia definitiva ed erga omnes, producendo effetti non solo tra le parti in causa ma nei confronti di tutti i soggetti coinvolti dall’atto impugnato.
Tuttavia, non ha valore di sentenza giurisdizionale, poiché il ricorso straordinario è un rimedio amministrativo e non giurisdizionale.
Per questo motivo, il decreto NON è impugnabile davanti al TAR o al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, ma può essere contestato solo attraverso strumenti straordinari come la revocazione o il ricorso per Cassazione per eccesso di potere giurisdizionale.
Poiché il decreto presidenziale si limita a recepire il parere del Consiglio di Stato, la fase decisionale effettiva del procedimento si concentra principalmente nella valutazione dell’organo consultivo, che di fatto determina l’esito del ricorso.
Come impugnare il decreto del Presidente della Repubblica?
Il decreto del Presidente della Repubblica (d.P.R.) che decide un ricorso straordinario può essere impugnato, ma con limiti ben precisi, in coerenza con il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale.
Le modalità di impugnazione e i motivi ammissibili dipendono da chi propone l’impugnazione.
Per questa ragione, come ti anticipavo all’inizio, è importante presentare già un ricorso ben argomentato sul piano del diritto nazionale ma anche, e soprattutto, sul piano del diritto internazionale.
Le argomentazioni di diritto internazionale sono particolarmente utili perché permettono di rafforzare la legittimità del ricorso, aumentando le possibilità di accoglimento grazie alla conformità dei tribunali europei ai principi stabiliti da trattati e convenzioni internazionali.
Vediamo quindi quali sono i motivi e i modi per impugnare il decreto del Presidente della Repubblica.
a) Ricorso al TAR per “error in procedendo” (rarissimo)
Il decreto del Presidente della Repubblica può essere impugnato davanti al giudice amministrativo (TAR) solo per vizi procedurali o formali avvenuti dopo il parere del Consiglio di Stato. Non è possibile contestare il merito della decisione, poiché ciò violerebbe il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale.
L’error in procedendo è un vizio procedurale che si verifica quando un atto è affetto da irregolarità nel procedimento seguito per la sua adozione, come il mancato rispetto dei termini, l’omissione di atti necessari o la violazione del diritto di difesa. Nel caso del decreto del Presidente della Repubblica, tale vizio può essere fatto valere solo per errori verificatisi dopo il parere del Consiglio di Stato, escludendo qualsiasi contestazione sulle valutazioni di merito.
Molti commettono l’errore di impugnare il decreto presidenziale davanti al TAR per profili che riguardano le valutazioni espresse dal Consiglio di Stato in sede consultiva. Tuttavia, questo tipo di impugnazione è inammissibile perché viola il principio del ne bis in idem, con conseguente rigetto e una condanna alle spese.
Se fosse consentito al TAR di riesaminare il merito del ricorso straordinario, il giudice amministrativo si troverebbe a valutare indirettamente i vizi dell’atto impugnato, sovrapponendosi al Consiglio di Stato. Questo comprometterebbe il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale, consentendo di fatto una duplice via di impugnazione e annullando l’effetto preclusivo della scelta del ricorrente.
Solo il controinteressato non ritualmente evocato nel procedimento introdotto con ricorso al Presidente della Repubblica può impugnare la decisione anche per vizi inerenti al parere del Consiglio di Stato, nonché alle fasi procedurali anteriori.
Per questo motivo, il controllo del TAR è strettamente limitato ai soli vizi procedurali avvenuti dopo il parere del Consiglio di Stato, e i casi in cui questa impugnazione è ammissibile sono estremamente rari.
b) Ricorso per Cassazione (raro)
Il ricorso per Cassazione contro il decreto del Presidente della Repubblica che decide un ricorso straordinario è possibile, invece, solo motivi inerenti la giurisdizione.
Questo significa che può essere impugnato davanti alle Sezioni Unite della Cassazione esclusivamente quando il Consiglio di Stato ha superato i limiti della sua funzione consultiva, svolgendo di fatto un’attività giurisdizionale invece che esprimere un semplice parere.
Non è invece ammesso un ricorso per Cassazione per contestare il merito della decisione o per vizi di legittimità, come accade in un ricorso per Cassazione in materia civile o penale.
PER APPROFONDIMENTI:
10 modi per impugnare davanti alla Corte di Cassazione
c) Ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo (c.d. Ricorso CEDU)
Il ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo (detta anche Corte EDU) può essere utilizzato in alternativa ai rimedi interni quando non vi sono più strumenti efficaci a livello nazionale.
In particolare, diventa uno strumento utile per esclusione, cioè quando:
- Non vi sono errori procedurali per impugnare il decreto presidenziale davanti al TAR
- Non vi sono motivi inerenti alla giurisdizione per ricorrere in Cassazione
In questi casi, la Corte EDU offre un ventaglio più ampio di motivi per ricorrere, perché non si limita a esaminare errori procedurali o giurisdizionali, ma valuta se il provvedimento amministrativo o la procedura abbiano violato i diritti garantiti dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo o dai suoi Protocolli addizionali.
Un aspetto poco conosciuto è che il ricorso alla Corte EDU non è riservato solo a violazioni evidenti di diritti umani fondamentali, come tortura o trattamenti inumani.
Molti infatti ignorano che può essere utilizzato anche per questioni amministrative, purché si dimostri la violazione di diritti fondamentali sanciti dalla CEDU.
Ad esempio, per questioni di diritto amministrativo si può denunciare:
- Violazione dell’art. 6 CEDU (diritto a un equo processo): se nel procedimento amministrativo non è stato garantito un giusto contraddittorio, se la decisione è stata arbitraria o se vi sono stati ritardi eccessivi, ecc.
- Violazione dell’art. 1 Protocollo 1 (protezione della proprietà): se un provvedimento amministrativo ha privato il ricorrente di un diritto patrimoniale senza un giusto equilibrio tra l’interesse generale e la tutela dei suoi diritti. Oppure se consegue un danno patrimoniale che può sempre rientrare nella nozione di bene, e quindi di proprietà
Questa possibilità è spesso sottovalutata, perché molti ritengono erroneamente che la Corte EDU esamini solo casi di diritti umani violati in senso stretto, mentre invece può intervenire anche nelle controversie amministrative, quando le garanzie della Convenzione non sono state rispettate.
Per questo motivo, il ricorso alla Corte EDU può essere un’opzione strategica in situazioni in cui i rimedi nazionali non offrono più possibilità di tutela.
PER APPROFONDIMENTI leggi l’articolo sulla GUIDA COMPLETA al ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo
CONCLUSIONI sul Ricorso al Presidente della Repubblica
In questo articolo hai scoperto che il ricorso al Presidente della Repubblica è un rimedio amministrativo alternativo al ricorso al TAR.
A differenza del ricorso giurisdizionale al TAR, che permette di proporre un eventuale appello al Consiglio di Stato, il ricorso straordinario ha carattere definitivo, in quanto la decisione si basa su un parere vincolante del Consiglio di Stato e non può essere riesaminata nel merito.
L’unico rimedio successivo è il ricorso per Cassazione, limitato a motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ipotesi rarissime.
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